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促進區域海洋治理 構建海洋命運共同體
日期:2021-11-17   來源:中國海洋發展基金會   作者:本站原創
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生物多樣性是地球生命共同體的血脈和根基,為人類提供了豐富多樣的生產生活必需品、健康安全的生態環境和獨特別致的景觀文化。海洋作為地球上最大的生態系統,是世界生物多樣性的主要儲存庫之一,全球人類都直接或間接地受益于沿海和海洋生態系統所提供的產品和服務,這些產品和服務對于消除貧困、實現持續經濟增長、保證糧食安全及創造可持續生計都發揮了重要作用。海岸帶是洋-海-陸-氣交互作用的特殊地帶,具有界面過程復雜、自然資源豐富、生態環境脆弱、人類活動頻繁的特點。海岸帶以全球海洋7%的面積,提供了25%的海洋初級生產力、86%的海洋漁獲量、50%的藍色碳匯,是生產力集中的焦點區域,也是生物多樣性及生態系統多樣性的主要儲庫。在社會經濟的視角下,海岸帶是過去數十年來全球、特別是中國經濟快速發展的引擎帶,全球有半數以上人口生活在沿海60公里以內,超過1000萬人口的大城市有70%位于海岸帶附近。

海岸帶綜合管理是一種旨在解決生態、文化、歷史、審美以及經濟發展等眾多利益需求沖突的理論與實踐模式,它將區域資源環境保護和經濟社會發展并重,協調海岸帶快速開發利用過程中產生的生態系統、經濟、社會等沖突,通過對海岸帶地區生態、經濟、社會子系統的整合,實現區域經濟發展過程中以生態系統健康為基礎的海岸帶資源環境可持續發展,維持人類安全的沿海生存環境。1995年在印度尼西亞首都雅加達召開的《生物多樣性公約》第二次締約方大會上,各締約國達成共識,海洋和海岸帶綜合管理是解決人類對海洋和海岸帶生物多樣性影響以及促進保護和可持續利用的最有效的手段。

中國參與東亞海項目近30年,將海洋命運共同體的理念付諸實踐,提升海洋健康、人民福祉和經濟發展,推進東亞海區域的可持續發展。

海岸帶綜合管理成為區域海洋治理的新工具

東亞海是與文萊、柬埔寨、中國、朝鮮、印度尼西亞、日本、馬來西亞、菲律賓、韓國、新加坡、泰國、東帝汶和越南接壤,總面積為700萬平方公里的半封閉海洋,海岸線約為233560 公里,包括世界上三分之一的珊瑚礁和紅樹林,是超過21億人的家園,約有超過15億居民生活在該地區海岸線100公里以內。在世界范圍內,該地區是在文化、地形、宗教、經濟狀況和環境等方面最多樣化的地區之一。

東亞海區域包括東海、黃海、南海、蘇祿-蘇拉威西海、印度尼西亞海和泰國灣在內的六個大海洋生態系統,這六大海洋生態系統是半封閉且相互聯系的,它們是全球重要的、地質上獨特的國際水系。與此同時,與東亞海域相關的河流流域的總流域面積約為860萬平方公里,包括一些具有重要意義的河流生態系統,如湄公河、長江、黃河、珠江和紅河流域等。這些河流將大量的水流、沉積物、營養物質和污染物輸入東亞海域,對鄰近的河口、周圍的沿海地區和東亞海域的整體健康產生了重大影響。

隨著經濟和人口的增長,東亞海域的海岸和海洋面臨著過度捕撈、自然海岸線喪失、陸地和海洋污染、生境破壞、海平面上升以及其他許多挑戰,壓力越來越大。同時,這里也是最容易受到氣候變化和極端天氣事件不利影響的地區之一。

1993年12月,全球環境基金啟動了第一個國際水域項目——東亞海洋污染的預防和管理,由聯合國開發計劃署實施,國際海事組織執行,菲律賓政府在馬尼拉的環境與自然資源部(DENR)大院內設立了區域項目辦公室,這就是東亞海環境管理伙伴關系計劃(Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia, PEMSEA)的前身,該項目通常被稱為東亞海一期項目。

一期項目在我國廈門和菲律賓八打雁灣設立海岸帶綜合管理示范區,并動員印度尼西亞、馬來西亞和新加坡解決馬六甲海峽和新加坡海峽的海洋污染問題。同時在發展中國家,如柬埔寨、中國、朝鮮、印度尼西亞、菲律賓、泰國和越南開展能力建設。廈門市作為實施海岸帶綜合管理的平行示范區之一,1994年正式加入該項目,通過項目的實施,證明了環境污染治理可以促進社會經濟發展,改善經濟發展的質量。探索出的“立法先行、集中協調、科學支撐、綜合執法、財力保障、公眾參與”模式,與英國泰晤士河、美國波士頓港一道被聯合國列為海洋綜合管理成功模式加以推廣,在國際上產生了廣泛的影響。

東亞海一期項目是當時我國參與的一個重要多邊海洋合作項目,在項目執行期間,我國政府高度重視廈門海岸帶綜合管理的成功經驗,國家海洋局積極申請的總額為122萬美元的技術援助項目“南中國海北部海岸帶綜合管理能力建設”于1997年3月獲得聯合國開發計劃署的批準。項目在廣東省陽江市海陵灣、廣西壯族自治區防城港市和海南省文昌市清瀾灣分別建立示范區,三個示范區建立起了三種海岸帶綜合管理的示范模式,即廣東的海洋漁業資源可持續發展模式、廣西的港口開發管理模式和海南的海洋資源綜合利用管理模式。至此,我國的沿海城市形成了推廣海岸帶綜合管理的共識。

伙伴關系成為區域海洋治理的新模式

伴隨著東亞海一期項目的成功,人們一方面建立了信心,同時也認識到需要發展利益相關者的伙伴關系,以應對東亞海域日益嚴峻的環境挑戰,由此二期項目應運而生。二期項目同樣得到了全球環境基金的支持,于1999年10月開始實施,其主旨是在環境管理方面建立政府間、機構間和多部門的伙伴關系。至此,該項目正式稱為東亞海環境管理伙伴關系計劃,以代表新的項目倡議,縮寫為PEMSEA,簡稱東亞海二期項目。

2003年12月,第一屆東亞海大會在馬來西亞召開,12個國家的海洋部長在第一屆部長論壇上簽署了《布城宣言》,通過了《東亞海可持續發展戰略》,這一文件明確了大家的共同愿景,也為實現東亞海區域可持續發展目標提供了合作戰略和方法。2006年12月15日,韓國、日本、中國、朝鮮、菲律賓、越南、柬埔寨、老撾、印尼、東帝汶和新加坡等11個國家的海洋部長聚首我國海南省海口市,在第二屆東亞海大會的部長論壇上共同簽署了《海口宣言》,正式確定了PEMSEA的國家伙伴關系,該宣言將東亞海環境管理伙伴關系確立為實施《東亞海可持續發展戰略》的框架。

與國家伙伴一起,PEMSEA的21個非國家伙伴,包括國際組織、研究機構、非政府組織、企業協會等,也共同支持《東亞海可持續發展戰略》的實施。除此之外,PEMSEA還建立和發展了地方政府網絡、海岸帶綜合管理學習網絡、PEMSEA可持續企業網絡、青年論壇等網絡和平臺,促進東亞海區域不同團體之間的交流,推動《東亞海可持續發展戰略》的實施,呈共同實施區域海洋治理之勢。

從二期項目開始,我國實施海岸帶綜合管理的沿海城市日漸擴大。環渤海3省(遼寧省、山東省、河北省)1市(天津市)參與了東亞海項目的實施,共同簽署了《渤海環境保護宣言》,建立了10個海岸帶綜合管理平行示范區,制定了渤海環境管理戰略、渤海環境監測計劃、渤海溢油應急響應計劃和工礦企業參與海洋環境保護的計劃,為有效減緩渤海海洋環境持續下降趨勢、改進渤海這一跨邊界的海洋環境管理工作積累經驗。二期項目的實施也為中國政府制定和實施《渤海碧海行動計劃》(2001-2005)奠定了基礎。為了進一步深化東亞海二期項目經驗,2005年我國啟動了“中國南部沿海生物多樣性管理項目”,項目由全球環境基金資助,聯合國開發計劃署執行,國家海洋局和南部沿海地區負責實施,經過7年的實踐,項目在消除沿海生物多樣性威脅、推進海岸帶綜合管理和生態保護等方面形成了示范經驗。

藍色經濟成為區域海洋治理的新動力

經過了一期和二期項目的實施,東亞海環境管理伙伴關系計劃為東亞海區域的海岸帶和海洋可持續發展作出了卓越貢獻。2007年6月,全球環境基金理事會批準了一項為期10年(2007-2017)項目的第一階段,為實施《東亞海可持續發展戰略》提供必要的財政支持,從而促進東亞海環境管理伙伴關系計劃轉變為一個能夠自我維持的區域運營機制。2009年,各參與國政府簽署同意PEMSEA具有國際法人資格,正式從一個區域海洋污染治理項目成為地區性國際組織,統籌推進東亞海區域的第三期項目。

東亞海第三期項目(2009-2013)的重點是實施《東亞海可持續發展戰略》,進一步推廣海岸帶綜合管理的理念和方法。2009年11月第三屆東亞海大會在菲律賓首都馬尼拉召開,大會的部長論壇通過了關于在東亞海區域加強實施海岸帶綜合管理、促進可持續發展和適應氣候變化的《馬尼拉宣言》。另一方面,隨著“藍色經濟”概念的出現,藍色經濟逐漸成為推動沿海和海洋可持續發展的重要支柱。在東亞海區域內的一些國家,海洋經濟可以占到總GDP的15%~20%,藍色經濟已經成為區域經濟發展新的增長點,東亞海環境管理伙伴關系組織也開始在區域內呼吁發展藍色經濟。2012年7月在韓國昌原市舉辦的第四屆東亞海大會的部長論壇上,來自10個東亞國家的部長簽署了《昌原宣言》,承諾共同發展藍色經濟。

我國實施東亞海三期項目的主要內容包括:制定和實施國家的海洋和海岸帶綜合管理政策和計劃;在環渤海3省1市制定和實施了以河流流域生態系統為基礎的近海環境管理計劃,形成了以東營為代表的海岸帶綜合管理模式;在10個海岸帶綜合管理平行示范區推廣海岸帶綜合管理的理念和實踐,注重示范區的能力建設和海洋復合型管理人才的培養。

通過多年的實踐,海岸帶綜合管理在我國沿海所占比例越來越高;同時,在我國參與的另外一項全球環境基金資助,聯合國開發計劃署執行的區域海洋治理項目——黃海大海洋生態系項目中,也借鑒了東亞海環境管理伙伴關系組織的經驗,將海洋和海岸帶綜合管理的理念引入,完成跨界診斷分析,簽署了黃海戰略行動計劃,在區域內推進海洋和海岸帶可持續發展,貫徹了《中國21世紀議程》《中國海洋21世紀議程》等重要文件的精神。

中國案例成為區域海洋治理的新方案

2014年5月,全球環境基金批準了東亞海項目的第四期項目,這為PEMSEA最終實現作為實施《東亞海可持續發展戰略》區域協調機制的可持續運行提供了支持。本期項目重點圍繞海岸帶和海洋綜合管理伙伴關系建設、恢復與保護健康且有復原力的海洋與海岸帶生態系統、構建基于海洋的藍色經濟知識平臺等方面開展工作。在全球環境基金和世界銀行“建立區域知識管理平臺和促進藍色經濟投資”項目的支持下,東亞海環境管理伙伴關系組織建立了“東亞海知識庫”,作為整個地區海岸帶綜合管理參考資料的儲備庫。2015年11月,在越南峴港召開的第五屆主題為“響應全球承諾,實現區域共贏”的東亞海大會上,東亞海環境管理伙伴關系組織學習中心網絡成立,將學術界和沿海發展更緊密地聯系在一起。2015東亞海大會的部長論壇上,11個國家伙伴共同簽署了《峴港契約》,確定實施修訂后的《2015東亞海可持續發展戰略》,通過了2015年后的戰略目標。2018年11月,第六屆東亞海大會在菲律賓伊洛伊洛市召開,主題為“促進海洋健康、人類和社會發展的25年伙伴關系:共同推進全球海洋議程”,在第六屆部長論壇上簽署了《伊洛伊洛部長宣言》并批準了《東亞海可持續發展戰略實施計劃(2018-2022)》。

在第四期項目實施期間,中國有22個沿海地方市縣成為海岸帶綜合管理平行示范區,58.1%的海岸線實施了海岸帶綜合管理,擴大了《東亞海可持續發展戰略》在我國沿海區域的實施范圍;建立了基于藍色經濟的知識共享平臺,在國家和地方層面上啟動了藍色經濟的規劃,拓展了藍色經濟發展空間;海洋保護從單一的污染控制轉向生境修復、資源恢復和生物多樣性保護的聯合行動上,在山東東營示范區先后實施了濱海濕地修復、外來入侵物種——互花米草的治理、海洋生物產卵場恢復、海洋保護區優化等行動,為黃河口及鄰近海域的生態保護和高質量發展提供了助力。

機制創新成為區域海洋治理的新保障

在充分認識到海岸帶綜合管理在我國取得的進展之后,為了分享中國的海岸帶綜合管理經驗,促進我國和東亞海地區海洋和海岸帶可持續發展,2014年12月9日,中國-PEMSEA海岸帶可持續管理合作中心揭牌成立。它是我國與東亞海環境管理伙伴關系組織共同支持和指導的海岸帶可持續管理技術服務機構,也是中國實施《東亞海可持續發展戰略計劃》的協調與組織機構。該中心由自然資源部第一海洋研究所協助運行。

在自然資源部國際合作司的領導和協調下,該中心積極推動與協調《東亞海可持續發展戰略》在中國的有效實施,促進中國與東亞海環境管理伙伴關系組織在藍色經濟和海洋生態文明建設領域的合作,組織開展與海岸帶綜合管理相關的科學研究,編制并傳播《東亞海可持續發展戰略》實施過程中的經驗、知識、技術和管理創新、生態保護與發展模式等,為區域的海洋治理提供中國案例。同時,該中心加強與東亞海環境管理伙伴關系組織合作,共同探索了對地方政府的海岸帶綜合管理標準認證工作,這是提升中國和區域地方政府實施海岸帶綜合管理水平和能力的一項創新機制。

我國參與東亞海項目,經過了四期項目的實施,海岸帶綜合管理已被納入我國國家和地方各級政府的海洋管理政策和項目規劃中,并逐漸形成了具有中國特色的管理模式與創新實踐,孕育出了我國的海岸帶綜合管理文化,即根植于內心的修養(海洋生態文明建設思想)、無須提醒的自覺(陸海統籌理念主流化)、以約束為前提的自由(沿海地區經濟、環境、生態協同發展)和為他人著想的善良(區域內的互惠互利)。從海岸帶綜合管理的踐行者轉變為東亞海區域海岸帶綜合管理的引領者,隨著公眾對海洋健康和人類健康之間的聯系有了更多的認識,我國將繼續努力為海洋的可持續發展提供有意義和變革性的解決方案,為推動構建區域海洋治理貢獻智慧和方案。

第七屆東亞海大會將于2021年12月1日在柬埔寨西哈努克市以線上會議的方式召開。本屆會議的主題是:描繪一個充滿希望的新十年(健康的海洋、人民和經濟)。會議將根據聯合國海洋科學十年、2030年可持續發展議程、聯合國氣候變化框架公約、2020年后全球生物多樣性框架以及其他相關的國際和區域承諾,為未來十年的變革性藍色解決方案制定明確的路線圖。該路線圖將作為第七屆部長宣言的一個重要組成部分發布。


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